Startnotitie Effectief bestuur in Noordwest Fryslân PvdA platform Noord MdB10042009 versie 1.1.

Naar een effectief en efficiënt gemeentelijk bestuur in kleine gemeentes

1. Inleiding

In veel gemeentes in Fryslân gonst het H-woord: herindeling. In de Noordoosthoek en in de Zuidwesthoek

is men scenario’s gaan uitwerken: wie gaat het doen met wie? De Zuidwesthoek is er uit: opschalen naar

een grote gemeente met Sneek als kern. De Noordoosthoek stopt met het proces. In de Noordwesthoek

was het Harlingen die de knuppel in het hoenderhok gooide. Openlijk werd geflirt met verschillende

buurgemeentes. Uiteindelijk voelde men zich afgewezen en keerde men op zijn schreden terug.

Waarom is de herindeling van Fryslân weer terug op de agenda? Is de wereld sinds de vorige herindeling

van 1984 zo ingrijpend veranderd?

De afdelingen van de Partij van de Arbeid in Noordwest Fryslân die deelnemen in Platform Noord staan

voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2010. Programma’s moeten worden geschreven. De afdelingen

erkennen dat de problematiek waarvoor de overwegend kleinere gemeentes waarin ze actief zijn, waarin

ze een raadsfractie leveren, veelal gelijk is. Ze staan allemaal voor dezelfde vragen. Wat doen we aan de

leefbaarheid, hoe houden we de voorzieningen op peil, wat betekent duurzame ontwikkeling van het

platteland, wat betekent de vergrijzing en de krimp van de bevolking en hoe kunnen we effectief en

efficiënt besturen?

In deze startnotitie staat de vraag centraal hoe een effectief en efficiënt gemeentelijk bestuur in kleine

gemeentes gerealiseerd zou kunnen worden.

Het is de bedoeling dat er ideeën in benoemd worden waarmee we met elkaar de discussie kunnen

aangaan.

De opbouw is als volgt:

Begonnen wordt met het benoemen van het probleem. Vervolgens wordt gekeken hoe men er mee zou

kunnen omgaan. Dat moet leiden tot een aantal scenario’s. Deze scenario’s kunnen dan besproken

worden en er zal uiteindelijk een keuze gemaakt moeten worden die zijn weg kan vinden naar de

verschillende verkiezingsprogramma’s.

2. De vraag verkend.

Effectief bestuur is bestuur dat antwoord geeft op vragen waarvoor de burger van een gemeente zich

gesteld ziet.

Via uitspraken die gedaan worden over de gemeente verkennen we het probleem. De uitspraken zijn

afkomstig van bestuurders, wethouders en raadsleden.

2.2. Ze zeggen dat:

- de gemeente er steeds meer taken bij krijgt van het rijk. Denk aan de onderwijshuisvesting, de

sociale zekerheid via de wet werk en bijstand. Meer zonder meer middelen en het risico ligt bij de

gemeente. Als het niet goed gaat komt dat ten laste van de algemene middelen.

- de gemeente heeft de kwaliteit niet in huis om de complexe vragen waarvoor ze gesteld wordt te

beantwoorden.

- de juridisering van de samenleving stelt eisen aan de ambtelijke en bestuurlijke organisatie.

- de continuďteit is niet geborgd in veel gemeentelijke organisaties. Er is meestal maar een

specialist of beleidsambtenaar op een terrein en als die ziek is, ligt het hele raderwerk stil.

- beleidsambtenaren staan er vaak alleen voor, ze hebben niemand om te ‘sparren’. Wethouders

leunen ook nog eens stevig op hen.

- de inzet van interim-personeel loopt de spuigaten uit. Detacheerders staan al in de quote 500, dat

kan toch niet de bedoeling zijn.

- ambtenaren van kleine gemeentes richten zich met betrekking tot hun loopbaan als het gaat om

promotie op grotere gemeentes. Er is een te grote doorstroming en kleine gemeentes kunnen hun

mensen niet of nauwelijks vasthouden.

- kleine gemeentes zijn er voor startende ambtenaren en daarom investeren zij in opleidingen maar

dat komt uiteindelijk de grotere ten goede.

- kwaliteitseisen nemen toe. Het wordt steeds moeilijker er aan te voldoen.

- het ontbreekt aan goede gesprekspartners voor ondernemingen of actieve burgers.

- kleine gemeentes zijn gewoon te arm om er een eigen apparaat op na te houden dat de

gevraagde kwaliteit kan leveren.

- problemen waarvoor met name plattelandsgemeeentes zich gesteld zien zijn niet uniek. Iedereen

moet welstandsbeleid hebben en een woonplan en een structuurvisie buitengebied en een

integraal huisvestingsplan en brede-schoolbeleid en prestatie-indicatoren en WMO-beleid en

minimabeleid enzovoort enzovoort. En iedereen het wiel maar uitvinden....

- er komen steeds minder mensen om de lasten over om te slaan.

- er zijn voorzieningen die gebruikt worden door een regio maar daarvoor wordt niet meebetaald

door de andere regiogemeentes.

- mensen worden steeds mondiger. Er wordt steeds meer verwacht van de gemeente.

- je bent wel zelfstandig maar je beleidsruimte wordt steeds meer ingeperkt. Alles wordt geordend

via bijvoorbeeld een streekplan.

- de automatisering en de complexiteit er van maken het voor kleine gemeentes steeds moeilijker,

terwijl het eigenlijk makkelijker zou moeten worden. De deskundigheid om er mee om te gaan

ontbreekt.

2.3. De oplossingen.

De problemen zijn niet nieuw. Meestal wordt een herindeling als panacee van stal gehaald. In Fryslân

is de laatste ronde in 1984 geweest. Hieronder volgt een opsomming van tot nu toe gekozen

oplossingen:

- Samenvoeging van meerdere gehele gemeentes tot een nieuwe: de klassieke herindeling.

- Gemeentes moeten groter worden door samenvoeging of door gebiedsuitbreiding ten koste van

andere gemeentes. Dit is een variant van herindeling waarbij herverdeling van gebied plaatsvindt

ongeacht de gemeentegrenzen.

- Opschaling via omgevingsdiensten gekoppeld aan (de politie)regio’s. Deze oplossing wordt

vanwege het rijk aangedragen en vindt plaats naast andere oplossingen. De omgevingsdiensten

richten zich op de ruimte en de bebouwing.

- Er worden gemeenschappelijke regelingen (vorm van verbonden partij) in het leven geroepen.

Voorbeelden: werkvoorzieningschappen en intergemeentelijke sociale diensten.

- Oprichten andere verbonden partijen: uitvoering van taken naar semi-overheidsbedrijven als

Omrin.

- Herverkaveling van taken en verantwoordelijkheden van bestuurslagen. Dit proces vindt

voortdurend plaats. De gemeentes hebben er taken van het rijk bij gekregen. Er kan ook gekeken

worden naar bijvoorbeeld de provincie die gemeentelijke taken zou kunnen overnemen.

- Samenvoeging van het ambtenarenapparaat van verschillende (buur)gemeentes. Blaricum,

Eemnes en Laren in het Gooi hebben dit gedaan (het BEL-model). Vanuit de deelnemende

gemeentes wordt een gemeenschappelijk ‘bedrijf’ belast met de uitvoering en de

beleidsvoorbereiding. De schakel tussen de gemeentes en hun bedrijf zijn de zogenaamde

regisseurs die de opdrachten formuleren en de uitvoering bewaken.

- Ambtenarenapparaat onderbrengen bij een grote buurgemeente. De Groninger gemeente Ten

Boer heeft dit gedaan: de ambtenaren werken nu vanuit Groningen voor deze gemeente. Ook hier

is sprake van een opdrachtgever – opdrachtnemer relatie waarbij de beleidsregisseurs de schakel

vormen.

2.4. De beoordeling: wat te doen?

De problemen zijn onmiskenbaar. De volgende vragen kunnen worden gesteld:

- Wat merkt de burger er van en als die er wat van merkt, hoe erg is dat?

- Wordt het beter voor diezelfde burger?

- Herindeling maakte in het verleden veel emoties los. Is dat nog zo?

- Maken verbonden partijen democratische sturing en controle door raden niet ingewikkeld?

- Geldt dat ook niet voor gemeenschappelijke bestuursdiensten en uitbesteed werk?

Wat merkt de burger er van en als die er wat van merkt, hoe erg is dat?

Wordt het beter voor diezelfde burger?

De inwoners van een geherindeelde gemeente zullen veelal een nieuwe hoofdplaats krijgen en een

aantal zal verder moeten reizen naar het gemeentehuis als ze een nieuw paspoort of rijbewijs of

bouwvergunning nodig hebben. Er komen nieuwe namen en koppen op de verkiezingsposters en er

komt een nieuwe burgemeester.

Dorps- en stadsgemeenschappen moeten aan elkaar wennen en zullen er alles aan doen om hun

belangen in het nieuwe geheel veilig te stellen.

De herindeling van 1984 heeft geen ellende voor de burger gebracht al betekent de huidige discussie

dat blijkbaar de wereld weer zoveel complexer is geworden dat dezelfde probleemstellingen weer naar

voren komen. Of, was de oplossing wel de goede? Is het beter of slechter geworden na 1984? In ieder

geval niet slechter, al is een oordeel moeilijk te geven of te onderbouwen. Als het niet slechter is

geworden – en daar wordt van uit gegaan - is het niet duidelijk of dit door de herindeling is gekomen.

Andere mogelijke verklaringen zijn: er is veel politieke aandacht voor de leefbaarheid van met name

de dorpen omdat die dorpen zelf weerbaar zijn en omdat de politieke partijen – in ieder geval de PvdA

– hun antenne stevig gericht hebben op het leefbaarheidsthema. Onze raadsprogramma’s staan er

bol van en bij de lijstsamenstelling wordt er goed gekeken naar de spreiding van de raadsleden over

de gemeente.

Herindeling maakt in het verleden veel emoties los. Is dat nog zo?

Jazeker. In ieder geval als er steden, stadjes of grotere plaatsen moeten worden samengevoegd. Het

kan wel verschillen. Franeker en Harlingen samenvoegen ligt enorm gevoelig, dat is vergelijkbaar met

Koudum en Workum in 1984. Koudum en Workum zijn wel samengegaan en de bestuurderen willen

nu vrolijk verder naar grote broer Sneek. Zijn de bewoners veranderd in hun oriëntaties? Is er veel

meer sprake van een regionale oriëntatie? Hebben de toegenomen mobiliteit zowel virtueel als

materieel de blik verruimd en zijn tegenstellingen vooral ritueel geworden? Het valt op dat er in de

Zuidwesthoek wel verzet is maar de massaliteit en massiviteit ontbreken (nog ?).

Herindelingdiscussies op tal van plaatsen in ons land blijven leiden tot verhitte gemoederen. Burgers

denken toch vaak dat het niet goed is voor hen en ze zouden wel eens conservatiever kunnen zijn als

de ‘global village-denkers’, denken. Hun beleving is meestal niet positief. Mensen kennen

verschillende identiteiten en een daarvan wordt ontleend aan de woonplaats of gemeente. Zonder de

stelling te verkondigen dat kleinschalig politiek bestuur de burgers dichterbij de politiek brengt, kan wel

gezegd worden dat de herkenbaarheid van politici afneemt naarmate de schaal toeneemt, al moet hier

ook niet een te verheven verwachting gekoesterd worden.

Als gekeken wordt naar de problemen waarvoor herindeling als oplossing gezien wordt dan zijn dat

vooral organisatorische en kwalitatieve discussies waarvan de burgers niet wakker lijken te liggen.

Maken verbonden partijen democratische sturing en controle door raden niet ingewikkeld?

Geldt dat ook niet voor gemeenschappelijke bestuursdiensten en uitbesteed werk?

De verbonden partijen-discussie komt steeds heftiger in raden naar voren. De controle is ingewikkeld

al is er bij bijvoorbeeld de ‘sociale’ verbonden partijen als het werkvoorzieningschap en de sociale

dienst wel tevredenheid over het werk. Als er goed gestuurd wordt vergt dat veel afstemming en

overleg tussen de verschillende raden of raadsfracties. Dat overleg vindt nooit plaats, het is voor

iedereen gewoon een brug te ver, ook binnen PvdA-verband. Daarbij komt dat de verschillende raden

een verschillend aansturingsmodel kennen. Franekeradeel, bijvoorbeeld, werkt in toenemende mate

met SMART-geformuleerde prestatie-indicatoren, anderen zijn nog niet zo ver, of vinden dat niet

belangrijk.

Verbonden partijen met een aandeelhoudersconstructie zoals Omrin, staan heel ver van de raad af,

van alle raden van gemeentes die aandeelhouder zijn. Politieke legitimatie is ver te zoeken.

Processen kennen een eigen dynamiek en er uitstappen vergt grote moed en heeft waarschijnlijk

grote consequenties omdat men zaken weer op een andere schaal weer zelf moet doen of regelen.

Gemeenschappelijke gemeentebedrijven zijn er nog niet zoveel: het BEL-model is voorloper. Het Ten

Boerster-model is ook nog een unicum. In beide gevallen blijven de aansturende raden en college’s

hun eigen lijn bepalen. De ambtelijke organisatie is er voor hen en er kan verschil zijn in de

beantwoording van de vraag of de uitvoering van de opdracht. In de eerste evaluaties komt naar voren

dat vooral belangrijk is dat er duidelijke vragen of opdrachten geformuleerd worden en dat de

leveringscondities helder moeten zijn. Burgers en raad en college mogen er niets van merken. De

gemeentes die voor deze werkwijze gekozen hebben, zeggen meer continuďteit en geborgde kwaliteit

te hebben dan daarvoor. Ze geven aan dat ze door de gekozen oplossing zelfstandig kunnen blijven

 en dat beschouwen ze als een groot goed! Het is interessant dat het op deze wijze oplossen van de

genoemde problemen mede mogelijk is gemaakt door het Ministerie van Binnenlandse zaken.

3. De discussie

Om binnen de PvdA in Franekeradeel, in Noordwest Fryslân te laten discussiëren over de oplossingen

volgen nu een aantal stellingen.

- Organisatorische en kwaliteitsproblemen moeten organisatorische oplossingen krijgen, geen

politiek bestuurlijke.

- Politici houden zich niet bezig met emoties.

- Burgers passen zich wel aan.

- Herindelen zal altijd doorgaan, uiteindelijk blijft er gewoon een bestuurslaag over.

- Vasthouden aan de huidige gemeentegrenzen is een romantisch streven.

- BELlen met Ten Boer is de moeite waard.